Resumo

O presente artigo analisa a organização funcional das serventias extrajudiciais sob a perspectiva dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Parte-se da constatação de que a presença de vínculos familiares no exercício de funções de substituição não é, por si só, vedada pelo ordenamento jurídico. A partir dessa premissa, propõe-se o Modelo de Análise Funcional da Estrutura Delegada (MAFED), instrumento teórico-metodológico destinado à identificação de padrões estruturais caracterizados por continuidade, simultaneidade e concentração funcional. Sustenta-se que tais configurações, quando verificadas de forma concreta, podem revelar incompatibilidade material com os princípios constitucionais que regem a delegação de serviços públicos, especialmente à luz da Súmula Vinculante nº 13 e da atuação do Conselho Nacional de Justiça.

Palavras-chave: Serventias Extrajudiciais; Delegação Pública; Impessoalidade; Moralidade Administrativa; Nepotismo Estrutural; MAFED.

Abstract: This article analyzes the functional organization of extrajudicial notary and registry offices from the perspective of the constitutional principles of impersonality and administrative morality. It starts from the premise that the presence of family relationships in substitute functions is not, in itself, prohibited by the legal system. Based on this assumption, the study proposes the Functional Analysis Model of Delegated Structures (MAFED), a theoretical-methodological framework designed to identify structural patterns characterized by continuity, simultaneity, and functional concentration. It is argued that such configurations, when observed in practice, may reveal material incompatibility with the constitutional principles governing the delegation of public services, particularly in light of Binding Precedent No. 13 of the Brazilian Supreme Court and the regulatory role of the National Council of Justice. By shifting the analytical focus from formal legality to structural functionality, the article contributes to the development of more effective criteria for assessing institutional integrity in delegated public activities.

Keywords: extrajudicial services; public delegation; impersonality; administrative morality; structural nepotism; MAFED.

INTRODUÇÃO

A organização interna das serventias extrajudiciais no Brasil tem sido tradicionalmente examinada sob uma perspectiva predominantemente formal, centrada na verificação da legalidade das designações promovidas pelo delegatário.

Essa abordagem, embora consolidada, revela-se insuficiente para a compreensão das dinâmicas concretas de funcionamento dessas estruturas.

A vedação à transmissão hereditária das serventias extrajudiciais representou, no plano normativo, uma ruptura relevante com o modelo historicamente patrimonializado da atividade. Todavia, a superação desse modelo no plano formal não implica, necessariamente, a eliminação de seus efeitos no plano estrutural.

Em determinadas configurações, observa-se a permanência de membros do mesmo núcleo familiar em funções estratégicas, especialmente na designação de substitutos, de forma contínua e sistemática. Nesses casos, a substituição da sucessão direta por mecanismos organizacionais internos pode produzir efeitos funcionalmente equivalentes ao modelo anteriormente vigente, ainda que formalmente compatíveis com o ordenamento jurídico.

Trata-se de fenômeno em que a legalidade formal convive com potenciais distorções estruturais, exigindo revisão dos critérios tradicionais de análise.

1 A NATUREZA JURÍDICA DAS SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS

Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado por delegação do poder público, nos termos do art. 236 da Constituição Federal. [2]

Trata-se de atividade submetida ao regime jurídico de direito público, especialmente no que se refere à observância dos princípios da administração pública.

A Lei nº 8.935/94 confere ao delegatário a prerrogativa de organizar sua estrutura funcional, inclusive mediante a designação de substitutos. Tal prerrogativa, contudo, não possui caráter absoluto, devendo ser exercida em conformidade com os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa.[3]

A doutrina administrativista, representada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, reconhece que a atuação estatal, ainda que formalmente regular, deve ser analisada à luz de seus efeitos concretos, o que impõe limites materiais à atuação administrativa.[4]

A doutrina administrativista contemporânea tem enfatizado que a legalidade, enquanto parâmetro de controle, não pode ser compreendida de forma dissociada de sua dimensão finalística. Nesse sentido, a atuação administrativa, inclusive no âmbito das delegações, deve ser interpretada à luz da finalidade pública que a legitima, o que impõe a superação de leituras estritamente formais em favor de uma análise material orientada pelos princípios constitucionais.

A análise da atuação administrativa não pode, portanto, se esgotar na verificação da conformidade formal, devendo considerar seus efeitos concretos, especialmente quando se trata de estruturas delegadas, nas quais a autonomia organizacional do delegatário convive com a exigência de preservação da finalidade pública. Assim, a análise funcional da organização interna das serventias revela-se indispensável para aferição da compatibilidade material dessas estruturas com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

A perspectiva adotada pela doutrina administrativista contemporânea reforça a necessidade de superação de análises estritamente formais, reconhecendo que a conformidade jurídica não se esgota na observância literal das normas. A atuação administrativa deve ser examinada à luz de seus efeitos concretos, especialmente quando se trata de estruturas delegadas, nas quais a autonomia organizacional do delegatário convive com a exigência de preservação da finalidade pública. Nesse sentido, a análise funcional da organização interna das serventias revela-se indispensável para aferição da compatibilidade material dessas estruturas com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

2 A LIMITAÇÃO DO DEBATE CENTRADO NO VÍNCULO FAMILIAR

A análise tradicional tende a restringir-se à verificação da existência de vínculo de parentesco, tratando-o como elemento suficiente para aferição de eventual irregularidade.

Essa abordagem revela-se insuficiente.

A mera presença de familiares não configura, por si só, ilegalidade. O problema jurídico emerge quando o vínculo passa a estruturar a organização da serventia, influenciando a distribuição de funções e a dinâmica decisória.

O foco da análise deve, portanto, deslocar-se do vínculo em si para os efeitos concretos que ele produz no funcionamento institucional.

3 O MODELO DE ANÁLISE FUNCIONAL DA ESTRUTURA DELEGADA (MAFED)

3.1 Definição

O MAFED consiste em instrumento teórico-metodológico voltado à análise da organização de atividades exercidas sob regime de delegação pública, com base na observação concreta da distribuição de funções, da permanência de agentes e da dinâmica decisória.

3.2 Estrutura analítica

O modelo se fundamenta em três eixos:

• Continuidade → permanência de membros do mesmo núcleo familiar ao longo do tempo
• Simultaneidade → atuação concomitante em posições estratégicas
• Concentração funcional → centralização de atribuições relevantes

3.3 Resultado analítico

A ocorrência isolada desses elementos pode ser juridicamente neutra. Entretanto, sua combinação revela estruturas funcionalmente familiarizadas, potencialmente incompatíveis com os princípios da administração pública.

O MAFED permite identificar situações em que estruturas formalmente lícitas produzem efeitos materialmente incompatíveis com os princípios constitucionais da administração pública.

3.4 Aplicação

Em termos ilustrativos, pode-se identificar situação em que, ao longo de período prolongado, membros de um mesmo núcleo familiar ocupam simultaneamente funções estratégicas, participando de forma contínua da dinâmica decisória da serventia. Embora cada ato isolado de designação seja formalmente válido, a configuração estrutural revela padrão de continuidade, simultaneidade e concentração funcional, apto a comprometer a pluralidade decisória e a neutralidade institucional.

Não é incomum, na prática das serventias extrajudiciais, a ocorrência de designações de substitutos vinculados ao mesmo núcleo familiar, o que, quando associado a padrões de continuidade e simultaneidade, pode revelar estruturas funcionalmente sensíveis à análise proposta.

Em contextos concretos, observa-se a ocorrência de estruturas em que substitutos pertencentes ao mesmo núcleo familiar permanecem, por longos períodos, no exercício de funções estratégicas, participando de forma contínua da dinâmica decisória da serventia.

Em determinadas situações, tais configurações revelam não apenas a repetição de designações formalmente válidas, mas a consolidação de arranjos organizacionais estáveis, nos quais a distribuição de funções passa a refletir uma lógica de continuidade familiar.

Nesses casos, a análise isolada dos atos de designação mostra-se insuficiente, sendo imprescindível a consideração da configuração estrutural subjacente, a fim de verificar sua compatibilidade material com os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Em tais contextos, não se trata apenas de uma organização interna baseada em relações de confiança, mas da consolidação de estruturas que, na prática, podem comprometer a pluralidade decisória e a neutralidade institucional, especialmente quando associadas à ausência de mecanismos efetivos de controle externo.

A identificação dessas estruturas exige a adoção de critérios objetivos de análise, capazes de aferir não apenas a existência de vínculos, mas a forma como esses vínculos se traduz na dinâmica funcional da serventia.

4 ENQUADRAMENTO CONSTITUCIONAL E JURISPRUDENCIAL

A vedação ao favorecimento pessoal decorre diretamente dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Tal orientação encontra respaldo na atuação do Conselho Nacional de Justiça, que, em diversos precedentes, tem afirmado que a aferição da regularidade das serventias extrajudiciais deve considerar sua configuração concreta e seus efeitos institucionais, como no PCA nº 0001459-08.2008.2.00.0000.[5]

Tal entendimento foi consolidado pelo Supremo Tribunal Federal por meio da Súmula Vinculante nº 13, cuja interpretação não se limita à literalidade, alcançando estruturas organizacionais que produzem efeitos incompatíveis com a neutralidade administrativa.[6]

A interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal à vedação ao nepotismo não se restringe à análise estritamente formal dos vínculos de parentesco, alcançando também situações em que a estrutura organizacional, em seu conjunto, produz efeitos incompatíveis com a neutralidade administrativa. Nesse contexto, a Súmula Vinculante nº 13 deve ser compreendida não apenas como regra de proibição específica, mas como expressão de um princípio mais amplo de vedação ao favorecimento pessoal no exercício da função pública.[7]

Tal compreensão impõe a necessidade de análise das estruturas delegadas sob perspectiva material, de modo a evitar que arranjos formalmente lícitos sejam utilizados para contornar a finalidade constitucional da norma. A aferição da regularidade, portanto, deve considerar a configuração concreta da organização funcional, especialmente quando evidenciada a existência de padrões reiterados de concentração decisória em determinado núcleo familiar.

4.1 Nepotismo estrutural

O favorecimento pessoal pode manifestar-se por meio de configurações organizacionais complexas.

O denominado nepotismo estrutural não se caracteriza apenas pela existência de vínculos familiares, mas pela forma como esses vínculos se traduzem na organização funcional da atividade delegada, influenciando a dinâmica decisória e a distribuição de poder institucional.

Nessas hipóteses, a análise jurídica deve ultrapassar a verificação formal, sob pena de legitimar arranjos incompatíveis com a Constituição.

5 PERSPECTIVA COMPARADA

No plano internacional, observa-se crescente preocupação com a integridade das estruturas administrativas e com a prevenção de conflitos de interesse que possam comprometer a confiança institucional. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ao tratar de políticas de integridade pública, destaca a importância da adoção de mecanismos capazes de identificar não apenas irregularidades formais, mas também configurações estruturais que possam afetar a imparcialidade decisória.

A abordagem baseada em risco institucional, adotada por organismos como a OCDE, aproxima-se da lógica proposta pelo MAFED, ao reconhecer que a análise da legalidade deve considerar a configuração estrutural das relações organizacionais.

Em sistemas jurídicos de tradição anglo-saxã, a noção de appearance of impropriety evidencia que a própria percepção de comprometimento da neutralidade institucional já é suficiente para justificar a intervenção regulatória. Tal abordagem reforça a necessidade de análise funcional das estruturas organizacionais, aproximando-se da proposta desenvolvida no presente estudo.

Essa evolução demonstra a transição de modelos centrados na legalidade estrita para paradigmas orientados pela análise de risco institucional, nos quais a configuração concreta das relações internas assume papel central na avaliação da legitimidade administrativa.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise das serventias extrajudiciais não pode permanecer restrita à verificação da legalidade formal das designações promovidas pelo delegatário. A complexidade das estruturas delegadas exige abordagem capaz de captar a dinâmica concreta de funcionamento dessas organizações.

O Modelo de Análise Funcional da Estrutura Delegada (MAFED) propõe exatamente esse deslocamento, permitindo a identificação de padrões estruturais caracterizados por continuidade, simultaneidade e concentração funcional. A partir dessa perspectiva, torna-se possível reconhecer situações em que a conformidade formal convive com incompatibilidades materiais relevantes.

A preservação da legalidade não pode servir de fundamento para a legitimação indireta de estruturas que comprometam a impessoalidade e a moralidade administrativa. Ao contrário, a efetividade desses princípios exige a incorporação de critérios analíticos capazes de revelar a realidade institucional subjacente às designações.

Mais do que uma proposta teórica, o MAFED representa um instrumento de leitura da realidade institucional, permitindo a identificação de padrões que, embora formalmente admissíveis, revelam distorções relevantes no exercício da delegação pública. Ao deslocar o foco da análise para a dimensão estrutural, o modelo contribui para o aprimoramento dos mecanismos de controle e para a efetivação dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, especialmente em contextos nos quais a neutralidade institucional se apresenta como requisito essencial à legitimidade da atuação delegada.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.

BRASIL. Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994. Brasília, DF: Presidência da República, 1994.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 13. Brasília, DF: STF, 2008.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Procedimento de Controle Administrativo nº 0001459-08.2008.2.00.0000. Brasília, DF: CNJ, 2008.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução nº 7, de 18 de outubro de 2005. Brasília, DF: CNJ, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.

DIAS, Maria Berenice. Manual de Direito das Famílias. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2022.

LÔBO, Paulo. Direito civil: famílias. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2022.

ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Recommendation of the Council on Public Integrity. Paris: OECD Publishing, 2017.

TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil: volume único. 13. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.